教育法典编纂是贯彻习近平法治思想的生动实践

前言

9月28日，第六届全国教育科学研究优秀成果奖颁奖大会暨2021年中国教育科学论坛在北京召开。教育部党组书记、部长怀进鹏以视频方式发表讲话，教育部党组成员、副部长翁铁慧出席会议。北京师范大学资深教授顾明远等代表获奖人员发言，钟秉林教授等在主论坛作主旨报告和专题报告，分论坛和青年论坛诸位专家学者作相关报告。专家的发言、报告引起了热烈反响。我们陆续推送与会专家的精彩发言和报告文稿，敬请关注。

2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议重要讲话中明确提出，要总结民法典的编纂经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。2021年1月1日，《中华人民共和国民法典》正式实施，这是新中国成立以来唯一一部以“法典”命名的法律，标志着我国正式进入法典化时代。2021年4月21日，全国人大常委会公布2021年度立法工作计划，将研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。9月29日，2021年中国教育科学论坛“教育法法典化”主题分论坛召开。分论坛邀请了教育部政策法规司、北京大学、中国人民大学、中国政法大学、北京外国语大学、东南大学、武汉大学等单位30余位领导和学者代表出席会议并进行深入对话、广泛探讨。教育部政策法规司王大泉副司长在论坛发言中提出：这次论坛标志着教育法典的研究编纂工作正式启动。论坛主要内容综述如下：

教育法法典化是推进教育领域法治建设的必然要求

我国自古以来就有编纂法典的传统，而且我国是成文法国家，国家法治建设离不开法典编纂活动。与会专家认为，教育法法典化是贯彻落实习近平法治思想的必然要求，是推进国家教育治理现代化的根本途径，是全面推进依法治教的坚实保障。通过推进教育法法典化，可以全面总结我国现有教育法律体系，系统思考整个教育领域的法律问题；可以消弭不同教育立法之间的冲突和重叠，维护教育法律体系的统一；可以充分发挥教育法律的引领性、基础性、规范性、保障性作用，推进教育法治理论研究与实践发展。
新中国成立70多年特别是改革开放以来，我国教育立法经历了一个由点到线、由线到面、再由面到体的发展历程，基本形成了以《宪法》为统领，涵盖内容较为全面、层次较为分明、分工较为科学的立体式教育法律体系，这为推进教育法法典化奠定了坚实基础，创造了有利条件。然而，我国现有教育法律法规仍存在缺少体系性的内在逻辑联系和衔接、存在交叉重复和部分法律空白、法律解释力较弱和实效性不强、现行教育制度无法满足建设高质量教育体系的需要等问题。为实现《中国教育现代化2035》确定的“提高教育法治化水平，构建完备的教育法律法规体系，健全学校办学法律支持体系”的目标，破解当前教育法律法规存在的现实问题，推进教育法典化成为我国教育法治建设的必然选择。

编纂教育法典是教育法法典化的核心任务

法典是一种专门的立法形式，法典化则是以编纂法典为中心任务从而构建一个系统完备的规范体系的过程。与会专家认为，教育法法典化的核心任务是编纂教育法典，构建一个以教育法典为核心的中国特色教育法律体系。编纂教育法典不是把现有教育法律都罗列出来，也不是对现有教育法律的重新修订和全部融合，而是按照一定的价值理念与体例结构，对现行教育法律加以提炼、整合和补充，从而形成体例全面、逻辑自洽、规范权威的教育法律。教育法典是教育领域的根本法，是对所有教育活动进行“全方位”规制的法律，它具有系统性、权威性、稳定性等特点。

习近平法治思想和习近平总书记关于教育的重要论述是教育法典编纂的指导思想

习近平法治思想是全面依法治国的根本遵循和行动指南，也为推动教育法治建设提供了根本遵循。习近平总书记关于教育的重要论述是新时代教育工作的根本遵循和行动指南。推进教育法法典化理论研究，探究编纂教育法典的路径、体例和主要内容等，首先要深入学习领会习近平法治思想和习近平总书记关于教育的重要论述的核心精髓和精神实质，切实贯穿到教育法典理论研究和实践探索的全过程各方面。

编纂教育法典必须要坚持以人民为中心的立法理念

坚持以人民为中心理念是习近平总书记关于教育重要论述“九个坚持”内容之一，是习近平法治思想“十一个坚持”内容之一，也是全国人民代表大会及其常委会行使立法权的基本原则。与会专家认为，教育法典编纂必须要坚持以人民为中心的立法理念，具体做到以下三点：一是要把确认和保障受教育权作为立法的逻辑起点。受教育权是宪法规定的公民的基本权利。如同宪法是公民权利的保障书一样，教育法典也应当是写满公民受教育权利的法典，对受教育权进行体系化保障。二是要把公民受教育权和国家教育权之间平衡作为立法主线。教育法典在确保国家教育权行使同时，应保障公民的受教育权以及与之相对应的国家教育给付义务，寻求二者平衡和协调一致，这是教育法典的立法主线，也是教育法典的立法目标。三是要把终身教育作为立法的中心内容。新时代中国特色社会主义终身教育的内涵和外延完全概括了学前教育、义务教育、高中教育、成人教育、高等教育、职业教育等所有的教育形态和形式。终身教育既是国家改革发展要实现的教育目标，表现为国家教育权的行使；又是公民个体发展要追求的教育目标，表现为公民自出生就享有的受教育权利的行使。

编制教育法典与推进其他教育法律制修并行不悖

立法者理性的有限性以及社会的复杂多变性，决定了不可能制定出包罗万象和永恒不变的法典，也决定了不仅要有教育法典的特别存在，还要有行政法规、地方性法规和部门规章等规范的配套补充。与会专家认为，基于现有立法基础，研究编纂一部教育法典是可行的，但单凭一部教育法典来调整全部的教育活动，则是难以实现的。因此，编纂教育法典应坚持“两条腿走路”：一方面，要按照我国科学立法、民主立法、依法立法的基本原则，深入开展教育法典的研究编制工作；另一方面，为应对教育改革发展中亟待解决的法律问题，要及时研究制定相关单行教育法律法规，并适时修订现有不合时宜的教育法律法规，确保有完备的法律规范体系，使重大教育改革于法有据、有法可依。

国际上具有代表性的三类教育法典立法模式

近年来，国际社会推进教育法法典化趋势越来越明显，教育法法典化现象不仅在以德法为代表的大陆法系国家受到重视，在以美英为代表的普通法系国家也备受关注。在教育法法典化的实现形式上，世界各国的立法实践不尽相同，目前，国际上有三种具有代表性的教育法法典化立法模式：一是统一法典模式。法典体例尽可能地保持从内部体系到外部体系的统一性、一致性、全面性和完整性，采用这种立法模式的有法国、摩尔多瓦、俄罗斯等。法国于1999年颁布了教育法法典化的重要法律文本——《教育法典》，它分为“法律”和“条例”两个部分，其中“法律”部分按照“部”、“分部”“编”和“章”的体例安排，具体内容包括教育总则、教育行政管理、中小学教育管理、中小学教育机构、中小学学校生活、高等教育管理、高等教育机构、大学生活和教育人事制度等。二是汇编立法模式。将已有教育法律法规进行汇总，美国采用这种立法模式。三是总则立法模式。这类法典采用“基本法+单行法”立法编排，“基本法”规定最为重要的基本价值和原则问题，“单行法”规定针对性强的适用层面的问题。

我国教育法典编纂应当采用“总则+分则”立法体例

我国民法典采用了“总则+分则”体例结构。与会者一致认为，参照国际上教育法典的立法经验，我国教育法典编纂应当采用“总则+分则”的体例结构。“总则”部分提供基础，“分则”部分提供制度支撑，形成一个系统融贯的规范体系。
总则部分包括立法目的、基本原则、教育基本制度、教育主体、教育管理与监督、教育保障与支持、教育国际合作、教育纠纷解决等内容。现有《教育法》作为教育立法体系的“龙头法”，本身就具有统率其他教育法律行政法规的功能，因此，可以以《教育法》作为基础制定教育法典总则部分。
分则部分包括学前教育编、义务教育编、职业教育编、高等教育编、家庭教育编、终身教育编等内容。分则的逻辑结构可分两个维度：一是在教育类型上，从学校教育到家庭教育，再到社会教育；二是在规范要素上，从教育主体到教育活动，再到法律责任。
教育法典编纂是一项系统工程，任重道远。与会专家认为：当前教育学界和法学界缺乏针对教育法典编纂的系统研究，因此亟待推进教育法法典化的系列研究，以理论研究成果推动立法实践。教育学界和法学界要建立相关研究的战略性、前瞻性思维，充分认识教育法典相关研究的重大战略意义、凝聚编纂教育法典的思想共识，推动更多的专家学者关注、支持、参与教育法典研究。未来教育法典不仅是教育领域的根本法，也是教育权利保护的宣言书，还是教育领域立法的集大成者。教育法典的编纂出台，对推进全面依法治国、加快建设社会主义法治国家，对推进教育治理体系和治理能力现代化，对加快推进教育现代化、建设教育强国、办好人民满意的教育具有重大的历史意义。

执笔人：中国教科院教育法治与教育标准研究所

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